[=] 지속가능한 개발을 위한 전략계획방식의 적용

목 차

Ⅰ.서론
Ⅱ.지속가능한 개발의 이론적 고찰
1.지속가능한 개발의 배경
2.지속가능한 개발의 주요요소
3.지방의제21(Local Agenda21)
4.지속가능한 개발의 계획과정
Ⅲ.전략계획의 이론적 고찰
1.전략계획의 의의
2.전략계획의 과정 및 특성
1)제1단계: 조직화
2)제2단계: 환경의 탐색
3)제3단계: 외부와 내부요소의 분석
4)제4단계: 목표와 전략의 수립
5)제5단계: 행동계획과 집행
6)제6단계: 점검과 수정
Ⅳ.전략계획방식의 적용
1.참여의 확대
2.환경의 탐색
1)외부환경의 탐색
2)내부환경의 탐색
3.이슈의 선정
4.전략의 수립
5.행동과 집행지향성
6.점검과 수정
Ⅴ.결론
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발행자명 大邱大學校 社會科學硏究所 
학술지명 社會科學硏究JOURNAL OF SOCIAL SCIENCE RESEARCH 
ISSN 1225-9829 
권 9 
호 1 
출판일 2001. 3. 30.  

安泰煥
대구대학교 교수
2-977-0101-07
대구대학교

국문요약
본 연구에서 지속가능한 개발에 대한 이론으로 배경, 주요 요소, 지방의제21, 계획과정 등을 간략하게 고찰한 후에, 제3장에서는 80년대 이후 성행하고 있는 전략계획에 대해 그 의의, 과정과 특성을 개관하고자 한다. 제4장에서는 전략계획의 과정과 특성 등을 지속가능한 개발의 일반적인 계획과정에 원용하고자 한다.

지속가능한 개발은 지방의 행동을 전세계적 관심사와 연계시키며, 지방의 사회ㆍ경제ㆍ생태적 체계를 재생산하고 균형되게 하는 방식으로 현재와 미래세대의 요구를 지역사회가 예상하고, 수용하는 동태적 과정(dynamic process)이다. 지속가능한 개발의 주요 요소로는 미래성, 세대간ㆍ세대내의 형평성, 환경비용의 고려, 경제의 질, 환경용량의 고려 등이 특성이다.

지속가능한 개발과 전략계획의 이론들을 근간으로 해서 전략계획의 특성을 원용해서 지속가능한 개발의 계획수립이나 실천에 이를 적용해 보면

첫째, 지속가능한 개발에서 참여는 무엇보다 강조하고 있는 요소이며, 지방자치단체뿐만 아니라 지역주민, 시민, 환경단체, 기업 등 지역구성원 모두가 참여할 수 있도록 권장하고 있다. 전략계획에서도 핵심적인 의사결정자의 관심과 참여, 각종 관여자의 참여, 각종 위원회와 과업팀의 참여, 관ㆍ민파트너쉽에 의한 민간기업의 적극적인 참여를 강조하고 있다. 이처럼 지속가능한 개발 내지 지방의제21의 성공적인 추진을 위해서는 전략계획의 특성 중의 하나인 참여의 확대는 적극적으로 수용되어야 할 요소이다.

둘째, 환경의 탐색이다. 환경의 탐색은 계획과정에 있어 상황의 분석 내지 문제의 진단이다. 전략계획에서는 보다 다면적으로 지역사회의 능력을 평가하고, 기회와 위협을 연관시켜 강점을 극대화하고 약점을 최소화하기를 장려하고 있다. 이렇게 볼 때, 지속가능한 개발을 성공적으로 추진하기 위해서는 지역사회를 둘러싸고 있는 외부와 내부의 환경탐색을 강조하는 전략계획방석의 도입이 요구된다.

셋째, 이슈의 선정이다. 이슈란 기본정책의 선정이며, 이는 조직의 의무, 임무, 가치, 생산이나 서비스 수준, 고객이나 이용자, 비용, 재정, 조직이나 관리에 영향을 끼친다. 지속가능한 개발을 위해 지역사회내의 각 부문별로 기본정책, 공통적인 과제, 주요 목표에 대해 전략계획방식을 원용해서 환경이슈들을 선정하여야 한다.

넷째, 전략의 수립이다. 지속가능한 개발도 지역사회를 대상으로 하기에 성격상 유기체이며 종합적이다. 그러기에 가능하면 각 부문계획들을 총망라해야 하며, 각 부문별로 구체적인 전략이 수립되어져야 한다. 지속가능한 개발의 대안이나 정책수립에 있어 전략계획적인 전략의 수립이 요구된다. 경쟁을 감안하여 전략적으로 사고하고 행동 하는 것이 요구되며, 자치단체장이 지속적으로 관심을 가져야 한다. 전략계획안의 내용은 적절해야 하며, 계획안의 체계도 상ㆍ하위 전략간에 계층성을 이루어야 한다.

다섯째, 행동과 집행지향성을 추구해야 한다. 지속가능한 개발의 효율적인 추진을 위해서는 추진기구의 조직화, 행정적ㆍ재정적 지원 등 추진기반을 갖추어야 한다. 지방환경행정체제의 강화와 정'비가 필요하며, 중앙정부와 지방자치단체간의 기능분담, 자치단체와 환경관리청간의 기능분담, 광역환경행정체제의 도입 등이 필요하다. 재정운영상의 안정성을 확보하기 위하여 기금의 조성, 민자유치 등 제도적 장치도 마련되어야 한다.

여섯째, 점검과 수정이다. 환경의 관리에는 점검이 필수적이다 실천ㆍ모니터링ㆍ평가가 주기적이고 지속적으로 이루어져야 한다. 점검이나 수정은 추가의 자원이나 시간을 배분하는 것이므로 처음부터 일정한 재원을 미리 확보해 놓는 것도 필요하며, 책임부서도 정해 두어야 한다. 계획의 가정이나 전제가 변했다면 전략이나 정책을 수정해야 하며, 성과나 결과를 평가하는 척도나 장치의 마련도 필요하다.

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Ⅰ.서론
90년대 이후 전 지구적으로 성행하고 있는 계획사고의 흐름은 지속가능한 개발이다. 1987년의 브룬트랜드 보고서에서 지속가능한 개발의 개념을 제시한 이래, 1992년의 리우회담에서 합의한 지방의제21은 각 도시들의 행동계획과 참여와 개발과 보전에 대해 관심을 고양시켰다.

본 연구에서 지속가능한 개발에 대해 이론적으로 그 배경, 주요 요소, 지방의제21, 계획과정 등을 간략하게 고찰한 후에, 제3장에서는 80년대 이후 성행하고 있는 전략계획에 대해 그 의의, 과정과 특성을 개관하고자 한다.

본 연구의 주요 목적은 지속가능한 개발의 계획과정을 계획이론과 결부시켜 고찰하고자 하는데 있다. 지속가능한 개발의 계획과정이나 절차도 기존의 종합계획적 접근방법과 큰 차이가 없다. 그래서 종합계획의 접근이 지니고 있는 비판을 그대로 받게 된다. 이에 대한 대안으로 전략계획의 과정과 특성인 참여의 확대, 환경의 탐색, 이슈의 선정, 전략의 수립, 행동과 집행지향성, 점검과 수정 등을 지속가능한 개발의 일반적인 계획과정인 추진체계확립, 현황과 문제분석, 행동계획수립, 집행 및 실천, 평가 등에 적용하고자 한다. 상호 정합되는 절차는 아니지만 개략적으로 유사한 절차이기에 그 내용과 강조점과 특성들을 서로 비교분석해서 결합시키고자 한다. 이러므로 지속가능한 개발의 계획수립과 실행이 더 합리적이고 실천적이 될 수 있을 것이다.

본 연구의 방법으로는 지속가능한 개발과 전략계획의 접근방법에 대한 국내ㆍ외의 문헌조사 위주로 하며, 연구범위도 위 2개의 계획접근에 대한 대비와 특성분석, 원용하는 방식을 취하고자 한다.

Ⅱ.지속가능한 개발의 이론적 고찰
1.지속가능한 개발의 배경
1972년 6월 환경문제를 의제로 한 유엔인간환경회의(United Nations Conference on the Human Environment, 일명 스톡홀름회의)가 스웨덴의 스톡홀름에서 개최되었다. 이 회의에서 지구환경보전을 위한 국제적 협력과 의무를 밝힌 스톡홀름 선언이 채택되고 유엔환경프로그램이 설치되었다. 또 1983년에는 세계환경 및 개발위원회(WCED : World Commission On Environment and Development)를 설립하여 2000년대를 향한 장기 지구환경보전전략을 수립하도록 하였다. 이 위원회가 1987년에 Our Common Future(일명 Brundtland 보고서)를 발간했으며, 환경적으로 건전하며 지속가능한 개발(ESSD : Environmentally Sound and Sustainable Development)의 개념을 제시했다. 1988년 유엔총회에서는 브룬트란트 보고서에서 권고한 지속가능한 개발의 개념을 UN 및 각국 정부의 기본이념으로 삼을 것을 결의했으며, 1992년 브라질의 리우에서 UN환경개발회의(일명 리우회담)를 개최했다. 리우회의에서 채택된 의제는 보전과 개발의 균형에 관해 국제적인 관심을 증가시켰으며, 의제의 이행과 평가를 위하여 유엔지속개발위원회(UNCSD : the UN Commission on Sustainable Development)를 설치했다 1994년에는 영국의 맨체스터에서 도시와 지속가능한 개발을 주제로 지구환경회의가 개최되었다. 그리고 1997년 UN은 지속개발위인회의 5개년 집행프로그램을 승인했는데, 1998년에는 담수관리나 기술이전 등에 대한 전략적 접근, 1999에는 해양, 소비와 생산패턴, 관광 등, 2000년에는 토지자원의 통합적 계획과 관리, 재정자원, 교역과 투자, 경제성장과 농업 등, 2001년에는 대기, 에너지와 교역, 환경을 위한 통합적 협조 등이다.

2.지속가능한 개발의 주요요소
지속가능한 개발에 대해 Stewart Hams는 "인간의 경제활동은 지구가 자원을 보충 할 수 있는 것보다 더 빨리 소비하며, 지구가 쓰레기를 흡수할 수 있는 것 보다 더 빨리 만들어 내고 있다. 이런 현상이 계속된다면, 인간의 살을 유지하는 지구의 능력이 파괴될 것이다. "라고 경고하였다. 지속가능한 개발에 대한 정의로는 1987년의 Brundtland의 보고서가 많이 인용되고 있는데, 여기서 "개발은 미래세대의 욕구에 대처하는 능력을 위태롭게 하지 않으면서, 현재세대의 욕구에 대처하는 것을 보장하도록 지속가능해야한다."는 것이다. 요컨대 지속가능한 개발은 지방의 행동을 전세계적 관심사와 연계시키며 지방의 사회, 경제, 생태적 체계를 재생산(reproduction)하고 균형(balance)되게 하는 방식으로 현재와 미래세대(current and future generations)의 요구를 지역사회가 예상하고, 수용하는 동태적 과정(dynamic process)이다1).

지속가능한 개발의 주요 요소를 살펴보면2),

첫째, 미래성(futurity)이다. 여기서 핵심적인 사항으로 우리는 미래세대의 욕구에 대처하는 능력에 관해 우리의 경제활동의 영향을 고려해야 한다는 것이다. 경제적 결정에 있어 현재의 세대뿐만 아니라 미래세대의 관심을 고려해야 한다는 것이다.

둘째, 세대간의 형평성(inter-generational equity)이다. 미래세대도 현재세대처럼 동일한 자본의 기반에 접근할 수 있도록 해야 한다는 것이다. 이는 다음 세대도 현재 세대와 마찬가지로 자연환경의 사용에 있어 동일한 수준을 경험할 기회를 가져야 한다는 것이다. 2가지 점에서 유의해야 하는데, 먼저 자원의 기반은 잘 관리되어야 하며, 다음으로는 Pearce가 주장한 것처럼 유한한 자원은 미래세대에게 일정하게 하거나 더 개선해서 전달해야 한다는 것이다.

셋째, 세대내의 형평성(intra-generational equity)이다. 지속가능한 개발의 개념 속에는 국제주의와, 제3세계의 빈곤과 피해를 내포하고 있다. 또 현세대 안에서 형평성은 선진국 도시내에서의 생활조건과 관련된다. 세대내에서의 형평성은 재분배이며, 도시내에서 불이익을 받는 자들을 위해 차별화하는 접근방법이다.

넷째, 의사결정과정에 있어 경제비용 뿐만 아니라 환경비용(environmental cost)도 고려해야 한다는 것이다. 이제까지는 경제 비용에만 관심을 가져왔으며, 환경은 쓰레기의 용기로 간주해 왔다. 그래서 공기나 토지나 강은 심각하게 오염되어져 왔다. 브룬트랜드 보고서나 지방의제21이 인정하는 것처럼 이런 현상이 지속될 수 없으며, 지구온난화와 같은 문제는 지구나 대기권에 아주 심각한 영향을 끼치는데, 이것이 의미 하는 것은 아주 간단한 것으로 경제개발을 결정을 할 때, 환경적인 차원을 고려하라는 것이다. 그러나 환경비용을 산정하는 것이 어려운 과제 중에 하나이며 계속 연구되어져야 할 분야이다.

다섯째, 경제성장에 대해 양이 아니라 질(quality)을 강조하는 접근이다. 지속가능한 개발은 경제성장을 찬성하지도, 반대하지도 않는다. 이는 경제성장의 성격에 도전해서 환경적 필요와 양립할 수 있도록 하는 것이다 지속가능한 개발에는 미래세대의 이해와 더불어 오늘날의 삶의 질의 향상을 바라고 있다.

여섯째, 환경의 용량(environmental capacities)이다. 환경의 용량은 인간의 수요에 대처하고 이의 기능을 수행할 수 있는 환경의 능력이다. 이에는 에너지와 자원을 제공하며, 토양이나 공기나 물 속에서 쓰레기를 흡수하고, 자연세계를 유지하는 지구와 대기권을 포함한다. 환경의 한계를 초과한다면, 지구의 능력은 감소하기 시작하기에, 환경의 능력이 최소수준 아래로 떨어지지 않도록 해야 한다. 그리고 한계수준을 평가하고, 오염수준을 측정하고, 환경의 용량이 훼손되지 않는 정책을 개발하도록 해야 한다는 것이다.

3.지방의제21(Local Agenda21)
Rio에서 합의한 지방의제21은 21세기 지속가능한 개발을 위해 전 지구적 행동계획의 성격을 띠며, 각 도시들이 지향하는 것을 선언하고 있다. 세계환경개발위원회는

Our Common Future(1987)에서 지속가능한 발전이 갖추어야 할 조건으로 ① 정책결정과정에 시민들의 참여를 보장하는 이익과 정치제도의 확립, ② 자급자족적인 기반을 바탕으로 이익과 기술을 창조하는 경제시스템, ③ 자연 생태자원을 보존하는 것을 존중하는 생산시스템의 확보, ④ 새로운 해결책을 추구하는 기술체계의 확립, ⑤ 지속가능한 발전을 촉진할 수 있는 국제무역과 국제금융의 이동, ⑤ 융통성 있고 자기수정적인 기능을 지닌 행정체계의 확보 등을 제시하였다. 지방의제21의 예로서, 영국의 맨체스타는 도시의 지속적인 발전을 위해서는 ① 인간활동은 자연환경에 대한 고려에 의하여 제한되어야 한다. ② 환경에 대한 현재세대의 무분별한 행동으로 인하여 미래세대가 부담해서는 안 된다. ③ 오염에 대해 사후 처방적인 접근보다는 사전 예방적인 접근이 더 중요하다. ④ 쓰레기를 최소화해야 한다. ⑤ 부유한 자들에 의한 환경오염을 가난한 자들에게 전가해서는 안 된다 등을 제시했다. 서울시의 지속가능한 도시개발의 원칙으로는 ① 미래의 원칙, ② 자연의 원칙, ③ 참여의 원칙, ④ 형평의 원칙, ⑤ 자급자족의 원칙 등을 제시하였다.

그리고 지방의제21의 수립절차는 각 도시들마다 다양하다. 대체로 그 절차는 지방의제21 제28장:의제21을 지원하기 위한 지방정부의 역할(정책방향, 목표, 정책수단, 시행방법)을 바탕으로 해서, 지역공동체차원에서 방향설정을 선언하며, 개별국가 차원에서 지속가능한 개발을 위한 국가전략의 수립, 지방정부차원에서의 선언과 전략수립, 그리고 지방정부의 독자적인 행동계획의 수립이다3). 지방의제21의 현황은 1996년 11월 말 현재 총 64개국의 1,862개의 지방자치단체가 추진하고 있다. 우리나라는 1995년 부산시를 시작으로, 1996년 대구시, 충남, 경북 등 광역자치단체와 대구시 남구, 안산시, 경주시 등 기초자치단체들이 지방의제21을 수립하였다. 2000년 12월까지 16개 광역자치단체 모두를 포함하여 전국 248개 자치단체 중에서 71%에 해당하는 177개의 자치단체가 지방의제21의 추진에 참여하여, 이를 실행하기 위한 실천기구의 조직과 함께 실천활동의 범위를 넓혀가고 있다4).

4.지속가능한 개발의 계획과정
지속가능한 개발의 계획과정에 대해 명확하게 합의된 것은 없다. 그러나 지속가능한 개발이 지니고 있는 특성과 관련 분야의 복합적인 상호의존성, 다원적인 차원과 방향 등으로 인해 대안적인 과정을 제시하고 있기도 하다. 하성규 등은 ① 비전의 제시, ②원칙 지침의 설정, ③ 임무의 설정 및 역할분담, ④ 행동계획, ⑤ 실천, ⑥ 평가 순으로 개발과정을 제시하고 있다5). 여기서 비전(Vision)은 지역이 추구하고자 하는 미래상에 관한 묘사이며, 지역전체가 추구하는 장기적 목표가 되는 동시에 정책과 행동의 기본방향이 된다. 원칙은 설정된 비전을 실현하기 위한 제반지침이다. 지방정부내의 각 부서들은 원칙을 고려하여 각자의 임무를 명확히 기술한다(mission statement). 원칙에 입각하여 임무와 역할분담이 완료되면 이를 실천하기 위한 행동계획(action plan)을 수립한다. 행동계획에는 개발가이드라인, 예산, 종합계획안, 토지이용 등이 포함된다. 정책과 행동이 실행된 이후 평가를 하는데, 평가를 하기 위해서는 적정한 지표가 필요 하다. 지속가능성을 측정하는 지표는 경제, 환경, 사회시스템의 효율성과 통합성의 수준을 기반으로 한 지역사회의 장기적 생존능력을 파악하도록 한다.

한편 지역공동체의 구성원들이 동등한 자격에서 계획수립과 추진과정에 참여하는 것으로 String of Pearl 모형이 있으며, 이의 과정은 ① 미래상에 대한 합의의 도출, ② 근본적인 문제와 원인의 파악, ③ 목표의 설정, ④ 대안의 파악과 구체적인 목표치의 설정, ⑤ 목표를 달성하기 위한 행동프로그램의 개발, ⑥ 행동계획의 작성 등이다6). 첫째, 미래상에 대한 합의는 지방의제21을 형성하는 초기단계에서부터 참여자들이 의견을 반영하여 합의하는 것으로, 그 결과물은 지방환경선언 등으로 나타날 수 있다. 둘째, 문제점과 원인의 파악은 환경파괴가 일어날 가능성을 미연에 파악하고 어느 분야에서 중점적인 노력을 기울어야 하는지를 식별하게 해준다. 셋째, 여기서 목표는 해당 지역 공동체가 달성하고자 하는 미래상의 보다 구체화된 모습이다. 넷째, 목표를 달성하기 위한 가능한 모든 대안을 파악하고 목표치를 설정한다. 다섯째는 각 대안의 구체적인 행동프로그램을 개발하는 것이며, 여섯째는 행동계획으로, 여기에는 비전과 철학, 현재의 환경상태, 목적, 대안, 목표치, 각 이슈에 대한 행동프로그램 등이 포함된다. 그리고 지방의제21의 일반적인 추진절차는 ① 추진체계확립, ② 지역사회문제분석, ③ 실천계획수립, ④ 집행 및 실천, ⑤ 평가 및 환류 등으로 진행된다. 이상에서 살펴본 것처럼 지속 가능한 개발계획도 일반적인 계획과정으로 인식하고 있다.

일반적으로 수인되는 계획과정으로는 ① 문제의 진단, ② 목표의 정교화, ③ 예측과 추계, ④ 대안의 수립, ⑤ 타당성 분석, ⑥ 평가, ⑦ 집행 등이다.

Ⅲ.전략계획의 이론적 고찰
1.전략계획의 의의
전략계획은 전략이나 계획의 합성어의 의미 이외에도, 또 다른 독특한 의미를 가진다. 전략계획은 변화를 관리하고 가장 그럴듯한 미래를 형성하려는 하나의 체계적인 접근방법이며, 어떻게 하면 조직이 미래에 의도하고자 하는 것에 이를 수 있는가를 결정하는 과정이다. 즉 조직의 가장 좋은 미래와 그러한 방향에 이를 수 있는 가장 좋은 길을 모색하는 방법인 것이다. 여기에는 몇 가지 기본적인 선택이 포함되는데, 예컨대 추구하고자 하는 임무나 목표, 이러한 임무를 성취하기 위하여 제공하는 프로그램, 서비스, 산물, 그리고 필요로 하는 자원(사람, 돈, 전문성, 시설 등)을 어떻게 끌어들이고 활용할 것인가 하는 것 등이다7).

전략계획은 조직내부의 장점(S: strenghs)과 단점(W: weaknesses), 외부의 기회(O: opportunities)와 위협(T: threats)(SWOT)을 고려해서 가장 중요한 행동을 식별하고 성취하려는 과정이며, 결정적인 이슈에 희소자원을 배분하는 방법이다.

전략계획은 지역사회가 외부환경(지역, 국가, 세계)과의 관계에 있어 자기의 이점을 식별하는데 도움을 준다. 외부 요소에 대한 강조는 공공과 민간이 관여하는데 또 다른 강점이 되며, 자원과 환경적 요소를 명확하게 고려할 것을 강조한다. 그리고 자원의 이용가능성을 중시함으로 전략계획은 어떻게 제한된 자원을 이용할 것인가의 방법을 모색하는 수단이 된다. 그러므로 자원의 제한을 느끼는 전환기 경제에 직면한 지방의 지도자들이 전략계획에 관심을 가지게 되는 주요한 이유가 되고 있으며, 지역사회가 직면한 중요한 이슈나, 기회, 문제를 고려하는 한 방법으로 관심을 끌게된다. 동시에 지방의 지도자로 하여금 일상의 문제뿐만 아니라 변화하는 이슈나 외부 상황의 변화에도 관심을 기울이도록 하게 하는 것이다.

2.전략계획의 과정 및 특성
전략계획의 개략적인 계획과정은 먼저 초기합의를 통한 조직화와 환경의 탐색이다. 이는 기본적인 이슈와 미래의 중요한 경향을 식별하는 것이며, 외부의 힘이 어떻게 사건에 영향을 미치는가를 판단한다. 다음으로 결정적인 몇 가지 이슈를 선정하는 것과 내적, 외적 요소의 분석 단계이다. 이슈선정은 임무의 설정이나 광의의 목표를 설정하는 것으로 전략계획과정의 방향을 설정한다. 외부와 내부의 요인 분석은 목표를 달성 하는데 영향을 끼치는 외부 요소들을 심도 있게 검토하며, 자원의 이용가능성에 따라 강점과 약점을 식별한다. 그리고 나서 목표나 목적, 전략을 모색하며 집행계획을 수립한다. 목표와 전략설정은 외부와 내부의 분석에 바탕을 두면서, 각각의 이슈와 관련하여 무엇이 달성될 수 있으며, 어떻게 성취할 것인가를 결정하는 것이다. 집행계획의 수립은 전략적인 행동을 수행하기 위한 시간표, 자원, 책임들을 특화한다. 끝으로 점검이나 수정이다. 전략들이 어떻게 수행되는가를 확인하는 것이며, 변화하는 환경에 필요한 조정을 하며, 주요한 변화에 따라 계획을 수정하도록 한다.

이러한 전략계획의 과정을 보다 구체적으로 기술하면 다음과 같다.

1)제1단계: 조직화
전략계획을 수립할 것인지를 결정하거나, 외부의 도움이 필요한지를 결정하거나, 적합한 계획과정을 설정하거나, 계획팀을 구성하는 것 등이 조직화의 주된 작업이다. 조직화에는 전체 일정에 따라 누가 각 부문에 책임을 져야 하는지, 어떤 스태프가 필요한지, 이들을 어디에서 충원해야 할 것인지, 어떤 결과물이 예상되고, 어떤 모임이 필요한지를 작업계획에 포함시켜야 한다. 그리고 지역사회내의 다양한 집단과 조직의 대표가 포함되어야 하며, 상세한 작업계획이 마련되어야 한다.

작업계획은 목표를 달성하기 위한 자원을 결정하는데 도움을 주는데 이에는 기간, 초점, 지리적 범위가 명확히 설정되어야 한다8). 그리고 정책결정자와 스태프는 무엇이 성취되어야 하는가에 대하여 잘 알고 있어야 한다.

2)제2단계: 환경의 탐색
환경탐색의 목적은 미래에 결정적으로 중요한 이슈를 파악하는 데 있다. 외부의 지표들도 자신의 상대적 위치를 파악하는 좋은 기준이 될 수 있으며, 전략적 이슈간의 상호관계를 파악하는 것도 중요하다.

이러한 탐색에서 검토해야할 정보의 유형으로는 인구의 성장/위축, 연령 분포, 가구 규모, 교육수준, 소득수준과 경향, 학생 수 등과 같은 기본지표와 경제분야의 부문별 고용, 비용과 재정의 가용성, 실업률, 기술수준, 산업별 성장/위축, 주요산업의 순환적 특성, 노동조합, 민간투자 등에 관한 자료, 재정의 건전성, 시민인식과 기대, 정부간의 관계, 공공서비스의 질과 규모, 자본증진계획, 하부시설의 정보, 기후, 지리적 입지, 가용토지, 밀도, 수자원 등과 같은 물적 특성이 검토되어야 한다. 그리고 이러한 정보들을 과거, 현재, 미래의 시간적 관점에서 검토되어야 하며 지역, 전국, 국가간이라는 지리적 측면에서도 검토되어져야 한다.

3)제3단계: 외부와 내부요소의 분석
전략계획의 주요 목적 중에 하나는 가까운 장래에 반응해야 할 필요가 있는 외부의 위협과 기회에 대해 조직이나 지역사회로 하여금 효율적으로 대응하도록 준비하는데 있다9). 즉 외부의 기회를 활용하고 위협을 줄이기 위해서는, 내부의 강점을 구축하고 내부의 약점을 줄이거나 극복해야만 효과적인 대응이 된다는 것이다.

외부요인의 분석은 외부환경에 의해 과해지는 주요한 위협과 기회를10) 지적하는 것인데, 일반적으로 외부 요소들은 통제가 가능하지 않는 경우가 많다. 예컨대 이자율이나 국가 및 국제적인 경향, 다른 정부의 행동, 기술변화 등을 들 수 있다. 주요한 외부요인으로는 규제와 법률의 변화, 경제변화, 사회와 정치적 변화, 기술변화, 인구변화 등이다. 어떤 외부 요인은 기회가 될 수 있으며, 어떤 것은 위협이 될 수도 있다. 그것이 기회의 요인이든, 위협의. 요인이든 상관없이 의미있는 외부 요소는 전략을 수립하는데 모두 고려 되어져야 한다. 이러한 외부 요인들이 선정되고 나면, 심도있는 예측이나 간단한 보고서가 각각 준비되어야 한다.

내부요인 분석의 주요 목적은 주요 이슈에 영향을 끼치는 요인을 식별하는데 있다. 그 영향력의 방향에 따라 강점과 약점으로 불리기도 하며, 플러스와 마이너스, 또는 찬반으로 표시되기도 한다11). 내부 분석에 있어 유의할 점은 분석의 객관성을 보장해야 하며, 장점과 약점을 잘 파악해야 한다. 이를 위해서는 유사한 다른 시나 군과 비교하는 것도 방법이 된다.

4)제4단계: 목표와 전략의 수립
내외적 요인분석을 기반으로 보다 구체적인 목표들이 수립 되어져야 한다. 분석에서 나타난 장점과 기회를 활용하고, 문제점이나 약점들을 줄어야 한다. 목표에는 지역사회가 달성하고자 하는 것을 파악해야 하며, 한계나 시간요소가 포함되어야 한다. 대부분의 시나 군에서는 정책결정자가 목표를 세우며, 스태프나 과업팀은 초안을 수립하거나, 의사결정자의 보조자가 된다. 그러나 스태프나 자원봉사자가 전적으로 목표를 수립하는 것은 바람직하지 못하다. 계획의 목표가 정치적인 면과 완전히 분리되기 어렵다는 것을 계획가는 인식해야 하며, 채택된 목표가 수인되기 위해서는 협상과 수정이 필요하다는 것을 인식해야 한다.

전략은 조직의 현 상태와 조직의 사업내용, 그리고 사업의 필요성과 목적, 정책, 프로그램, 행동, 결정, 자원배분패턴 등을 고려하는 것이다. 즉, 전략은 조직이나 지역사회를 환경하고 연결하는 교량역할을 하는 것이다 전략은 전략적 이슈를 다루기 위해서 수립되며, 정책선정에 대한 조직의 반응으로 간주된다. 각 전략에는 일반적으로 비용, 개인적 요구, 관여하는 기관과 조직들, 기간, 영향, 법적 시사점 등이 고려되어진다12). 전략을 선정하는 방법으로는 시나리오 접근방법, 결정적 이슈 접근방법, 목표 접근방법 등이 이용되고 있다13). 전략을 수립하는 방법 중의 하나는 외부와 내부의 요인분석을 바탕으로 우선 순위나 자원제약을 검토하면서 소수의 사람들이 자주 만나서 정하는 것을 들 수 있다. 전략의 선정은 주로 계량적이고 과학적으로 정해지기도 하지만, 주관적으로 또는 정치적으로 정해지기도 한다.

5)제5단계: 행동계획과 집행
행동계획은 누가 책임을 지며, 언제 행하며, 얼마나 지불되어야 하는가 등을 분명하게 밝히는 것이다. 행동계획의 많은 요소들은 전략을 선정하고 수립할 때 언급되어져야 한다. 행동계획은 집행을 점검하기 위한 기초로 작용되기에, 선정된 이슈나 전략 이외에도 여러 가지 정보가 포함되어야 한다. 전체적인 전략계획과정에서 적어도 이단계에서는 요약된 형태의 계획안으로 공개되어야 한다.

전략계획은 집행을 중시하며 결정적인 이슈에 희소자원의 배분에 중점을 두기에 계획지향적이라기보다는 행동지향적 이다. 계획된 내용의 집행은 전략수립과정에 따라 많이 좌우된다. 더욱이 집행에 있어 전략과 예산간에도 연계가 있어야 하며, 자원배분의 결정이 필요하다. 전략계획과 자원배분 사이에 연계되는 방식은 여러 가지가 있다.

6)제6단계: 점검과 수정
전략계획은 실제 수행한 것을 계획과 비교하여 계속 점검할 것을 요구한다. 각 전략의 예정된 진도 이외에도, 시간과 자원의 배분과 확장을 점검해야 하며, 핵심적인 주체와 이들의 역할의 변화도 점검해야 한다. 점검이란 계획을 목표에 유지시키도록 하며, 상황이나 환경이 변함에 따라 수정을 요구한다. 배분되는 자원이 전략을 추진할 정도로 충분하지 못하다면 점검을 통해 추가의 자원을 동원해야 한다. 점검은 개발이 간과되어 계획이 제대로 수행될 수 없는지, 또는 새로운 기회들을 놓치지는 않는지 확인하기 위하여 정기적으로, 연속적으로 환경을 살필 것을 요구한다.

전략계획은 처음부터 미래환경에 대하여 많은 가정(assumption)을 세우는데 이러한 가정이 항상 정확한 것만은 아니다 그래서 어떤 가정이 결정적인지, 또는 이러한 가정에 근간이 되는 정보가 맞는지에 대하여 정기적으로 점검하고 수정하는 것이 필요하다. 점검이 연속적으로 행해지면 상당한 변화가 감지될 때마다 계획은 수정될 수 있다. 계획에 영향을 끼칠 수 있는 상당한 변화가 없거나, 연속적인 점검이 없을 때라도 일년에 한번씩 전략과 행동계획을 검토하는 것이 바람직하다. 관심을 유지하고 예산순환과 연결하고, 새로운 요인이 간과되지 않도록 하는 것이 필요하다. 요컨대 계획기간 동안 어떤 시점에 이르면 큰 수정이 요구되는데 이는 그 동안 이슈와 환경, 우선 순위, 핵심주체, 자원동원 등이 바뀌기 때문이다.

Ⅳ.전략계획방식의 적용
앞장에서 지속가능한 개발과 전략계획에 대해 각각 이론적으로 고찰해 보았다. 본장에서는 이러한 이론들을 근간으로 해서 전략계획의 특성을 원용해서 지속가능한 개발의 계획수립이나 실천에 이를 적용해 보고자 한다.

1.참여의 확대
계획에 있어 참여는 무엇보다 강조되는 요소이다. 참여의 확대는 민주성과 형평성을 보장하는 수단이기 때문에 중요시된다. 이는 계획이 그 지역사회 구성원들의 미래에 대한 바램의 합의이기에, 합의에 이르기까지 많은 참여주체의 의견개진과 의견수렴과 여과과정이 있어야 하기 때문이다. 그러므로 다양한 참여주체와 참여를 보장하는 제도적 장치의 확보가 요구된다. 참여에는 계획수립과정에의 참여와 계획집행에의 참여로 크게 대별해 볼 수 있으며, 일반적으로 협의의 개념은 계획수립과정에의 참여를 말한다. 과정에의 참여란 다양한 계획수립 주체의 참여를 의미하는 것으로 계획수립 주체는 계획환경과 제도와 법에 따라 다소 차이가 있기 마련이다.

지속가능한 개발도 참여를 무엇보다도 강조하는 요소이다. 1992년의 리우선언문에서 시민의 참여(원칙 10), 여성의 역할 담당(원칙 19), 젊은이의 창의, 이상과 용기(원칙 21)를 강조했으며, 지방의제21 제28장: 의제21을 뒷받침하기 위한 지방정부의 결의에서 지방정부의 참여와 협력을 강조하고 있다. 지방정부는 시민, 지방조직과 사기업과의 대화를 개시하고 지방의제21을 채택하며, 협의와 합의와 합의도출을 권장하고 있다. 즉 지방의제21은 그 작성과정에서 지방자치단체뿐만 아니라 지역주민, 시민, 환경단체, 기업 등 지역구성원 모두가 참여하기를 강조하고 있다.

지방의제21의 실행주체인 지방정부, 시민, 기업의 구체적 실천과제로 ① 지방정부는 환경조례의 제정과 실행, 생태도시계획의 수립, 환경관리계획의 작성, 자체환경진단의 실시 등에 역점을 두며, ② 시민은 지역환경감시운동의 전개, 환경정책에 대한 진단, 녹색소비자운동, 환경친화적 생활실천운동 등에 역점을 두며, ③ 기업은 기업인 환경선언, 환경경영체제의 확립, 지역환경보전운동 등에 역점을 두고 있다.

그리고 지방의제21의 실천에 있어서도 지방자치단체는 물론 의제의 작성과정에 참여한 시민과 기업의 역할이 중요하다. 지방자치단체가 지방의제21의 실천과정에서 선도적 역할을 하는 것도 필요하지만, 여성과 청소년을 비롯한 시민과 기업도 지역적 실천에서 중요한 역할을 하도록 유인하도록 한다. 이를 위해 시민단체, 노동조합, 기업, 학교 등 환경관련 실천운동을 장려하고, 이들 상호간 연대를 도모하도록 한다.

전략계획에서도 참여를 강조하고 있으며, 다양한 계획주체의 참여는 보다 통찰력있고 반응적인 계획을 도출할 수 있다고 본다. 먼저 전략계획에서는 지방정부의 핵심적인 의사결정자의 관심과 참여를 무엇보다도 중요시하는데, 지역사회의 보다 정치화된 상황에서 핵심적인 의사결정자에게 공공부문의 극적인 변화가 이들로 하여금 무엇을 해야 하는 가를 전략적으로 사고하고 행동하도록 강요하고 있다. 둘째, 전략계획에서는 많은 관여자(stakehold)를 상정하고 있다. 이들은 지역사회의 미래에 관심을 가지는 개인이나 집단이므로 계획과정에 이들의 견해가 고려되도록 해야 한다. 가능한 관여자로는 선출된 관리, 지방정부의 고위관리, 상공회의소나 업계대표, 교육위원이나 교육관리, 근린지역대표, 시민조직, 노동조합대표, 재단이나 공익단체의 책임자, 타지역이나 인접지역대표자, 주의 대표자,. 특별이익집단, 종교지도자, 지방언론책임자 등이다. 셋째, 전략계획에서는 위원회와 과업팀을 상정한다. 위원회에는 운영, 관리, 정책, 자문, 검토위원회 등이 있다. 운영위원회란 그 기능과 권한에는 차이가 있지만, 그 핵심적 역할로는 기금모금, 예산의 수립과 점검, 프로젝트의 수립 내지 승인, 참여자의 초빙과 참여의 권유, 여러 부문의 지도자의 선정, 초안 보고서의 검토, 핵심 관여자와 의사결정자의 견해확인, 정책과정의 수립, 지출승인, 갈등과 불일치의 해소, 계획의 수정 등이다. 또 정책 내지 자문위원회인데, 일반적으로 고위공무원이나 정책결정자들이 위원이 된다. 이들은 계획의 주요 결과물을 승인하거나 채택하는 권한이 있다. 또 다른 역할로는 주요 이슈를 채택하거나 승인하고, 초안 보고서를 검토하고, 자원을 배분하거나 식별하고, 초기 이슈를 결정하거나 참여조직 간의 집행책임을 분담하거나, 광의의 목표와 전략을 수립한다. 그리고 과업팀을 들 수 있다. 과업팀은 보다 넓은 참여를 보장할 수 있으며, 다수의 견해가 최종산물에 반영될 수 있는 장치이다. 과업팀에는 특별한 이슈나 전략의 수립, 분석을 위하여 폭넓은 관심과 의식을 가지는 사람들이 참가 하도록 해야 한다. 고위직의 관리나 정책결정자가 과업팀이 되는 것이 상당히 바람직한데, 이들의 참여로 주요 이슈의 파악이나 전략에 대한 지원이 용이해지기 때문이다.

과업팀의 규모는 15 내지 20명 정도가 적당하다. 넷째, 전략계획에서 관ㆍ민파트너쉽과 같이 민간기업이 지역사회의 선정된 부문에의 참여의 필요성을 강조하고 있는 것이 특이하다. 즉 집행을 위한 광의의 계획과정에의 참여로 볼 수 있다. 파트너쉽은 기업적 계획의 사조에서 민간과 공공이 계획과정에 있어 서로 협조하고 참여해야 할 필요성이 커졌기 때문에 주목을 받는다. 시민과 공공사이의 협상이나 조정을 통하여 권력이 실제로 재분배되어지는데, 파트너쉽은 시민지도자가 어느 정도 책임을 가질 때, 시민집단이 재정적인 힘을 가질 때, 또는 시민집단이 자원을 가질 때 효과적이다. 이상에서 살펴본 것처럼 전략계획에서는 핵심적인 의사결정자의 관심과 참여, 각종의 관여자의 참여, 각종 위원회와 과업팀의 참여, 관ㆍ민파트너쉽에 의한 민간기업의 참여를 강조하고 있다.

이렇게 볼 때 지속가능한 개발 내지 지방의제21에서 지방정부, 시민, 기업의 다양한 참여를 강조하고 있으며, 이를 성공적으로 추진하기 위해서는 전략계획의 특성 중의 하나인 참여의 확대는 적극적으로 적용되어져야 할 요소이다.

2.환경의 탐색
환경의 탐색은 계획과정에 있어 상황의 분석 내지 문제의 진단으로 볼 수 있다. 상황의 분석에서 계획가는 바라는 것에로 이르는 방법을 상정하기 위하여 현재 상황의 주어진 조건들을 면밀히 검토해야만 한다 문제의 진단은 작용하는 바라는 상태에 대한 이미지에 좌우된다. 이러한 이미지는 특별한 목표, 일반적인 규범, 기준, 이데올로기, 유토피아적인 견해에 대해 어떤 형태를 제시한다.

지역사회의 바라는 미래상에 대한 합의를 도출하기 위해서는 해당 지역내의 자원분석과 그 지역을 둘러싸고 있는 내 외적 환경의 탐색이 필요하다. 전략계획에서는 목표를 달성하기 위하여 환경이 제시하는 제약과 자원을 관련해서 봐야한다고 주장하고 있으며, 조직으로 하여금 시간과 공간을 넘어서 살피는 것을 권하고 있다. 정확한 정보나 자료를 수집 분석하고 상황을 진단해야 하는 것은 어떤 계획에서나 필수적으로 요구된다. 종합계획에서도 종합적인 조사와 분석, 관련된 중요한 요인을 고려할 것을 강조하고 있다 한편 전략계획에서는 보다 다면적으로 지역사회의 능력을 평가하고, 기회와 위협을 연관시켜 강점을 극대화하고 약점을 최소화하기를 장려하고 있다.

1)외부환경의 탐색
주요한 외부요인으로는 규제와 법률의 변화, 경제변화, 사회와 정치변화, 기술변화, 인구변화 등을 들 수 있다. 이들은 지역사회나 조직의 앞날에 크게 영향을 끼치는 외생적 요인이다. 이러한 외부의 힘과 경향은 4개의 기준, 즉 정치, 경제, 사회 및 기술(political, economic, social and technological: PEST)로 나누어지는데, PEST는 조직이나 지역사회에 작용하는 전형적인 요인인 셈이다. PEST는 도시사회학에서 O. D. Duncan이 주장하는 생체계(Ecosystem)의 POET(인구 ,조직, 환경, 기술)의 개념과 상통하는 개념이다14).

2)내부환경의 탐색
내부환경 탐색의 목적은 주요 이슈에 큰 영향을 끼치는 요인을 식별하는데 있다. 내부환경의 탐색에 있어 각종의 자원(인적, 경제적, 정보적, 능력별), 현재전략(전체, 기능별, 부서별), 성과(과거, 현재)의 파악이 중요하다. 또 사실과 의견을 수집하는 것도 중요한 과제가 된다. 사실은 현재의 위치를 객관적으로 평가하는데 유용하며, 의견은 타인의 인식을 파악하는데 도움을 준다. 한편 질적인 요소의 파악도 중요하다. 예컨대, 지역사회에 변화를 유도할 수 있는 적절한 지도자가 있는지, 새로운 프로그램을 집행할 적절한 기술을 가진 스태프가 있는지의 파악도 중요하다.

이상에서 살펴본 것처럼 지속가능한 개발을 성공적으로 추진하기 위해서는 지역사회를 둘러싸고 있는 외부와 내부의 환경탐색을 강조하는 전략계획방식의 도입이 요구된다.

3.이슈의 선정
이슈란 기본정책이며, 이는 조직의 의무, 임무, 가치, 생산이나 서비스 수준, 고객이나 이용자, 비용, 재정, 조직이나 관리에 영향을 끼친다15). 이슈는 정치적 의사결정에 핵심적인 역할을 하며, 이슈가 선정되고 해결되는 방법에 따라 계획과정은 많은 영향을 받는다. 이슈가 잘 선정되어지면 그 후의 결정도 정치적으로나 기술적으로 수인가능해진다. 이슈의 선정으로 얻을 수 있는 이점은 진실로 무엇이 중요한가에 대해 관심을 끌 수 있으며, 변화에 필요한 유용한 긴장(useful tension)을 불러일으킨다. 그리고 이슈를 해결하는 방법에 대하여 유용한 단서를 제공하며, 참여자에게 계획의 실제화를 느끼게 하며, 보다 진지하게 만드는 것 등이다16).

지속가능한 개발에 있어 이슈란 대체로 지역사회내의 공통적인 과제 내지 주요한 목표나 주요 정책이라 할 수 있다. 지속가능한 개발을 위한 지방의제21과 관련된 과제로는 지역사회의 비전과 방향이나 목표를 명확하게 담고 있어야 한다. 지속가능한 비전을 담고 지역사회가 나아갈 방향을 제시함으로써 그러한 목표를 실현하기 위한 실천지침을 제시해 주어야 한다. 아울러 지역특성과 장점을 살린 의제를 만들어야 한다. 각 지역사회가 지니는 특성과 지역의 상징성을 부각해야 한다 그리고 단계적이고 구체적이며 상황적응적인 실천지침이 마련되어야 한다.

생태도시를 위한 주요한 이슈로는 평등ㆍ민주적 정치과정의 활성화(정치부문), 자기순환적 경제체제의 구축(경제부문), 공동체적 사회관계의 형성(사회부문), 지역정체적 생활문화의 함양(문화부문) 등을 들 수 있으며, 생태도시의 공간ㆍ환경관리의 주요 이슈의 예로는 환경친화적 이고 균형된 도시건설(도시관리), 지역환경용량에 적정한 토지이용(토지이용), 효율적이고 절약적인 에너지 수급(에너지 이용), 환경부하를 저감시키는 교통체계(교통관리), 자기순환적인 수자원 이용(수질관리), 미기후에 대응하는 배출량 저감(대기관리), 재생중심의 자원이용(폐기물관리), 쾌적한 생활의 유지ㆍ향상(기타)등을 들 수 있다17).

미국도시의 전략계획의 이슈의 사례로 샤롯데는 성장전제, 환경, 공공서비스와 시설, 개발, 근린지역, 시민참여, 도시설계, 지방정부 등 8개 주요이슈를 선정했으며, 미네아폴리스시는 공공안전, 직업, 시민가치, 청소년, 근린지역, 주택, 환경, 문화와 레크리에이션, 도시재정 등을 주요이슈로 선정했다. 세인트 폴에서는 직업, 주택, 근린지역, 정부성과, 인간개발 등을 선정했다. 이처럼 각 도시들마다 이슈는 약간씩 다른데, 이는 각 도시들마다 특별하게 강조해야 하거나 시급하게 해결해야 할 과제들을 이슈로 선정하기 때문이다. 그러나 주요 이슈는 일반적인 도시문제들인 주택, 교통, 환경, 고용, 재정, 공공서비스 등에 초점을 두고 있다.

그리고 이슈를 선정할 때 유의해야 할 점으로는 먼저 조직(지역사회)의 의무, 임무, 강점, 약점, 기회, 위협들을 먼저 점검해야 한다 이슈가 선정되고 나면, 논리와 우선순위에 따라 순위를 준다. 그리고 이슈 그 자체를 중시해야 하며, 해결책에 중점을 두어서는 안 된다. 또한 이슈의 선정과 해결에 많은 시간을 할애하여 의사결정자 사이에 합의가 이루어지게 해야 하며, 이슈에 대한 합의가 중요한 의사결정점이 되도록 해야 하는 것이다.

이처럼 지속가능한 개발에 있어서도 지역사회내의 각 부문별로 기본정책, 공통적인 과제, 주요 목표에 대해 전략계획방식을 원용해서 환경이슈들을 선정하고, 이슈들을 선정할 때 유의할 점들을 참고해야 한다.

4.전략의 수립
바람직한 계획은 여러 가지 전략을 제시하고 출발한다. 중요한 것은 전략적인 사고와 행동이다. 계획가는 여러 가지 전략 중에서 공식적인 합의를 통하여 전략적 행동의 합법성과 의사소통을 고양시킨다. 그리고 유용하고 필요한 행동이 선정되도록 한다. 전략을 수립함으로서 얻을 수 있는 혜택은 여러 가지가 있다. 첫째, 전략은 일의 윤곽을 파악할 수 있게 하며, 창의성을 높이며, 나쁜 관행을 극복하며, 유용한 행동을 도모하게 한다. 주요전략을 집행하는 초기에는 학습을 용이하게 하며, 지속적인 집행노력을 통해 새로운 현실에 대한 정서적인 유대가 점진적으로 나타나게 한다. 구성원들 간의 사기가 과업의 성취와 중요한 이슈의 해결을 통해서 고양될 수 있으며, 계획팀원들 간의 의사소통과 이해'가 증진된다. 핵심적인 관여자의 관심이 지속된다면, 전략을 동의하고 집행을 추진할 수 있을 정도로 크고 강한 유대가 나타난다 그래서 Whitehead는 조직은 변화 솔에 질서를, 질서 속에 변화를 추구해야 하는데, 이는 조직과 환경 사이에, 또 과거와 미래사이에 새롭고 효과적인 다리를 놓는 것이며, 이로써 사람들은 힘들지 않고 쉽게 다리를 건널 수 있게 된다고 주장한다.

지속가능한 개발도 지역사회를 대상으로 하기에 성격상 유기체이며 종합적이다. 그러기에 가능하면 각 부문계획들을 총망라해야 하며, 각 부문별로 구체적인 전략이 수립되어져야 한다. 예로서 생태도시를 위한 계획영역으로 정치 경제적 계획, 사회ㆍ문화적 계획, 환경관리ㆍ보전계획, 물리적 공간계획 등 각 부문계획을 망라해서 자연과 사회가 공생적으로 발전하는 생태도시를 추구한다18). 그리고 각 부문별의 전략, 예컨대 토지이용의 전략으로는 대중교통지향적인 도시설계, 혼합토지이용개발, 직주근접개발, 도시확산방지정책, 개발권양도, 토지기금, 녹지공간 보존 등을 들 수 있으며, 지속가능한 교통의 전략으로는 통합토지이용계획, 대중교통지향적 도시설계, 도시난개발방지, 교통수단선택의 다양화, 신교통기술개발 등을 들 수 있다19). 그리고 각 분야의 구체적인 정책이나 대책 또는 대안이나 방안들이 전략에 대응되는 개념이다.

전략은 계획안에 적절한 내용으로 기술되어야 한다. 너무 단순해서도 안되며, 너무 장황해서 주의를 끌지 못해서도 안 된다. 계획안에는 다음의 것들이 포함되어야 한다. 임무와 의무에 대한 설명, 상위 단위 전략에 대한 진술, 하위단위 전작에 대한 진술, 기능적인 전략에 대한 진술, 구체적인 프로그램에 대한 설명, 재정계획, 집행계획 등이다.

그리고 전략을 마련하는 과정은 먼저 핵심적인 스태프에게 초안을 준비하는 과업을 할당하고, 초안이 마련되면, 핵심적인 의사결정자, 관계위원, 여러 관여자들이 이 초안을 검토한다. 여러 관계자의 의견에 따라 여러 번의 수정이 이루어져야 한다. 그 뒤 핵심적인 의사결정자가 최종 점검을 하면 개정안이 공식적으로 채택된다.

계획팀이 효과적인 전략을 수립하기 위하여 유의해야 할 사항으로 전략적으로 사고하고 행동하는 것과 계획형성과정에 있어 다양한 창의적인 선택을 고려하는 것이 무엇보다 중요하다. 고려하는 대안적인 전략의 범위가 넓을수록 효과적인 전략을 발견할 수 있다. 점진적 의사결정이 전략적 의미의 방향과 결합된다면 효과적이다. 전략형성은 하향적이든 상향적 이든 상관없다. 전략은 효율성에 대하여 합리적 판단을 할 수 있도록 상세하게, 또 집행에 합리적 가이드가 될 수 있을 정도로 상세해야 한다20).

위에서 살펴본 것처럼 지속가능한 개발의 대안이나 정책의 수립에 있어 전략계획적인 전략의 수립이 요구된다. 경쟁을 감안하여 전략적으로 사고하고 행동하는 것이 요구되며, 자치단체장의 지속적인 관심이 필요하다. 전략계획안의 차용은 적절해야 하며, 계획안의 체계도 상ㆍ하위의 전략간에 계층성을 이루어야 하며, 전략을 수립할 때 유의해야 할 사항들을 유념해서 원용해야 한다.

5.행동과 집행지향성
전략계획은 집행에 특징을 두고 있는데, 이는 집행지향성에 두고 있으며, 이의 초점은 결정적인 이슈에 희소자원을 배분하는 것이다. 전략은 예산과 연계되어야 하며, 집행계획의 성공의 핵심은 연간계획이나 예산순환과의 연계에 좌우된다. 시와 군의 전략계획이 제대로 이루어지려면 성공적인 자원배분이 이루어져야 하며, 외부의 자원과 지원도 필요하다.

지속가능한 개발의 효율적 추진을 위해서는 자치단체를 비롯한 구성원 모두가 필요성에 공감하고, 추진기구의 조직화, 행정적ㆍ재정적 지원 등 추진기반을 갖추어야 한다. 지방환경행정체제의 강화와 정비가 필요하다. 지방환경행정체제의 강화에는 환경관리에 관한 중앙정부와 지방자치단체간의 기능분담, 자치단체와 환경관리청간의 기능분담이 합리적으로 조정되어져야 한다. 환경문제의 성격상 광역적 범위에서 종합적으로 다루는 광역환경행정체제의 구축이 필요하다. 즉 환경행정을 대기, 수질, 토양 등 환경매체별로 분리해서 관리해 왔던 방식에서 통합적 환경관리체계로 전환해야 한다.

자치단체간의 합의나 조정이 필요하며, 이를 위해 자치단체의 환경관리능력을 강화하고 그 권한과 역할을 증대시켜야 하며, 조합이나 협의체와 같은 특별광역행정체제의 도입이 적극적으로 도입되어야 한다. 아울러 추진재원의 안정성과 지속성이 확보되어야 한다. 추진재원으로는 자치단체의 예산, 기업의 찬조금, 지역주민의 성금, 기타 수입 등을 통해 충당할 수 있지만, 재정운영상의 안정성을 확보하기 위하여 일정 규모의 기금을 조성해 나가는 것도 방법이다.

집행을 할 때에는 정치적 상황이나 단체장의 성향에 따라 임의적으로 집행되기보다는 우선순위와 기준에 따라 집행되어야 한다. 그리고 사회간접자본이나 하부시설의 제공을 위해 관ㆍ민파트너쉽이나 민자유치가 제도적으로 마련되도록 해야 할 것이다.

6.점검과 수정
행동계획이 바람직한 효과를 가져오고 있는지를 파악하기 위해서는 점검이 필수적이다. 실천ㆍ모니터링ㆍ평가의 주기적, 지속적 실시 및 수정, 보완이 이루어져야 한다. 지방의제21은 단기, 중기, 장기에 걸친 다양한 실천프로그램을 담고 있어야 하며, 실천성과에 대한 평가를 통해 단계적으로 해결된 과제는 삭제하고 새로운 문제에 대해 대응해 나감으로서 끊임없는 수정ㆍ보완작업이 필요하다. 집행과 점검과 수정에 대한 책임부서를 명확하게 해두는 것도 중요하다.

점검이나 수정은 추가의 자원이나 시간을 배분하는 것이므로 처음부터 일정한 재원을 미리 확보해 놓는 것도 필요하다. 전략계획의 가정이나 전제가 변했다면, 특히 정치적 격변과 상위계획의 변경으로 계획의 전제가 바뀌었다면 계획안을 새로 마련하기 보다는 주요 전략이나 내용을 이에 맞추어서 수정하는 것이 필요하다. 그리고 성과나 결과를 평가하는 구체적인 척도나 장치가 마련되어야 하며, 필요에 따라서는 점검위원회도 구성해야 한다.

Ⅴ.결론
90년대 이후 지속가능한 개발은 지방의 행동을 전세계적 관심사와 연계시키며, 지방의 사회ㆍ경제ㆍ생태적 체계를 재생산하고 균형되게 하는 방식으로 현재와 미래세대의 요구를 지역사회가 예상하고, 수용하는 동태적 과정(dynamic process)이다. 지속가능한 개발은 미래성, 세대간ㆍ세대내의 형평성, 환경비용의 고려, 경제의 질, 환경용량의 고려 등이 특성이다.

지방의제21은 21세기 지속가능한 개발을 위해 전 지구적 행동계획의 성격을 띠며, 각 도시들이 지향하는 것을 선언하고 있으며, 각 도시들마다 개발원칙을 제시하고 있다. 그리고 지속가능한 계획의 수립과정도 대체로 광의의 종합계획적 계획과정을 따르는 것으로 분석되었다.

한편 전략계획은 복합이슈적이고, 비계층적이고, 참여와 동의에 바탕을 두며, 시민지향적이고, 동태적인 의사결정과정이며, 민간의 자원참여나 협조를 당연시하며, 집행지향적이며, 전략적으로 사고하고 행동할 것을 강조하는 계획접근이다.

지속가능한 개발과 전략계획의 이론들을 근간으로 해서 전략계획의 특성을 원용해서 지속가능한 개발의 계획수립이나 실천에 이를 적용해 보면,

첫째, 지속가능한 개발에서 참여는 무엇보다 강조하고 있는 요소이며, 지방자치단체 뿐만 아니라 지역주민, 시민, 환경단체, 기업 등 지역구성원 모두가 참여할 수 있도록 권장하고 있다. 전략계획에서도 핵심적인 의사결정자의 관심과 참여, 각종 관여자의 참여, 각종 위원회와 과업팀의 참여, 관ㆍ민파트너쉽에 의한 민간기업의 적극적인 참여를 강조하고 있다. 이처럼 지속가능한 개발 내지 지방의제21의 성공적인 추진을 위해서는 전략계획의 특성 중의 하나인 참여의 확대는 적극적으로 수용되어야 할 요소이다.

둘째, 환경의 탐색이 강조되어야 할 요소이다. 환경의 탐색은 계획과정에 있어 상황의 분석 내지 문제의 진단이다. 지역사회의 바라는 미래상에 대한 합의를 도출하기 위해서는 지역내의 환경자원의 분석과 그 지역을 둘러싸고 있는 내ㆍ외적 환경의 탐색이 필요하며, 정확한 정보나 자료를 수집 분석하고 상황을 진단해야 하는 것은 어떤 계획에서나 필수적으로 요구된다. 종합계획에서도 종합적인 조사와 분석, 관련된 모든 중요한 요인을 고려할 것을 강조하고 있다. 이렇게 볼 때, 지속가능한 개발을 성공적으로 추진하기 위해서는 지역사회를 둘러싸고 있는 외부와 내부의 환경탐색을 강조하는 전략계획방식의 도입이 요구된다.

셋째, 이슈의 선정이다. 이슈란 기본정책이며, 이는 조직의 의무, 임무, 가치, 생산이나 서비스 수준, 고객이나 이용자, 비용, 재정, 조직이나 관리에 영향을 끼친다 이슈는 정치적 의사결정에 핵심적인 역할을 하며, 이슈가 선정되고 해결되는 방법에 따라 계획과정은 많은 영향을 받는다. 지속가능한 개발에 있어 이슈란 대체로 지역사회내의 공통적인 과제 내지 주요한 목표나 주요 정책이라 할 수 있다. 지속가능한 개발을 위해서는 지역사회의 비전과 방향이나 목표를 명확하게 담고 있어야 한다 지속가능한 비전을 담고 지역사회가 나아갈 방향을 제시함으로써 그러한 목표를 실현하기 위한 실천지침을 제시해 주어야 한다. 지속가능한 개발을 위해 지역사회내의 각 부문별로 기본정책, 공통적인 과제, 주요 목표에 대해 전략계획방식을 원용해서 환경이슈들을 선정하여야 한다.

넷째, 전략의 수립이다. 지속가능한 개발의 대안이나 정책수립에 있어 전략계획적인 전략의 수립이 요구된다. 경쟁을 감안하여 전략적으로 사고하고 행동하는 것이 요구되며, 자치단체장이 지속적으로 관심을 가져야 한다. 전략계획안의 내용은 적절해야 하며, 계획안의 체계도 상ㆍ하위 전략간에 계층성을 이루어야 하며, 전략을 수립할 때 유의해야 할 사항들을 유념해서 원용해야 한다.

다섯째, 행동과 집행지향성을 추구해야 한다. 지속가능한 개발의 효율적인 추진을 위해서는 추진기구의 조직화, 행정적ㆍ재정적 지원 등 추진기반을 갖추어야 한다. 지방환경행정체제의 강화와 정비가 필요하며, 중앙정부와 지방자치단체간의 기능분담, 자치단체와 환경관리청간의 기능분담, 광역환경행정체제의 도입 등이 필요하다. 아울러 추진재원의 안정성과 지속성이 확보되어야 하며, 재정운영상의 안정성을 확보하기 위하여 기금의 조성, 민자유치, 파트너쉽의 구축 등 제도적 장치도 마련되어야 한다.

여섯째, 점검과 수정이다. 환경의 관리에는 점검이 필수적이다. 실천ㆍ모니터링ㆍ평가의 주기적, 지속적 실시 및 수정, 보완이 이루어져야 한다. 집행과 점검과 수정에 대한 책임 부서를 명확하게 해 두는 것도 중요하다 점검이나 수정은 추가의 자원이나 시간을 배분하는 것이므로 처음부터 일정한 재원을 미리 확보하는 놓는 것도 필요하다. 계획의 가정이나 전제가 변했다면 전략이나 정책을 수정해야 하며, 성과나 결과를 평가하는 척도나 장치의 마련도 필요하다.

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Stoker, G. and Stephen Y., Cities in the 1990s, Longman Group UK Ltd.1993.

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각 주
1) Berke, P. R. & Conroy, M. M., "Are We Planning for Sustainable Development?", in Journal of American Planning Association, Winter 2000, Vol.66. No.1
2) G. Stoker and S. Young, 「Cities in the 1990s」, Longman Group UK Ltd. 1993. pp.72-77.
3) 하성규 외 3인, 「지속가능한 도시개발론」, 보성각, 1999, pp. 248-253.
4) 김병완, 「환경정책의 논리와 실제」, 나남출판, 2001. pp.363-364.
5) 하성규 외 3인, 「전게서」, pp.65-67.
6) 대한국토ㆍ도시계획학회 편저, 「국토ㆍ지역계획론」, 보성각, 2000. pp.460-464.
7) Barry, B. W., 「Strategic Planning Workbook for Nonprofit Organizations」, Amherst H. Wilder Foundation. 1994. pp.10-11.
8) 계획기간은 5년, 10년이냐이며, 초점으로는 수립한 목적의 범위와 특정화를 반영하는 것인데, 특정 이슈에 중점이 두어진다면 그 초점은 좁아야 하며, 지리적 범위로는 단일 시냐 군이냐, 또는 대도시 등을 위한 계획이냐 등이다.
9) Bryson, John M. 「Strategic Planning for Public and Nonprofit Organization: A Guide to Strenghening and Sustaining Organizational Achievements, Jessey-Bass Publishers. San Francisco. 1990. pp.117-118.
10) 어떤 중심도시의 사례로 위협으로는 수입의 감소, 국가와 지역경제의 취약, 다른 정부, 지역, 민간부문으로부터의 경쟁, 재정의 요구, 비협조적인 관여자 등이며, 기회로는 접근성과 교통, 경제 개발, 재정부족과 기타 압력'의 결과로 조직과 서비스의 재설계, 기관과 관여 자와의 좋은 관계 등을 들고 있다.
11) 어떤 한 중심도시의 강점의 예로 시장의 정치적 리더쉽, 관리의 전문성, 행동의 자유, 행동과 혁신지향성, 헌신적인 노동력과 사기, 인사제도의 강점, 부서의 독립성과 유연성, 시민의 지원과 적극적인 참여 등이며, 약점의 예로는 너무 수직적인 조직, 효과적인 정책결정체가 아닌 시의회, 시 전반에 관리비전이 약함, 전략계획이 없음, 시장이 효율적인 관리자가 아님, 시대에 뒤떨어진 인사제도, 지나친 시민참여, 수입이 감소하는 재정 등이다.
12) 전략선정기준의 사례로 샌 프랜시스코에서는: ① 영향(impact); 이러한 전략이 목표에 어떤 영향을 끼치는가? ② 타당성(feasibility); 전략이 성공적으로 집행될 수 있는 가능성은? ③ 민간부문능력(private sector ability); 민간부문의 능력이 이슈에, 전문성에 영향을 끼치는가? ④ 기간(timing); 전략의 영향을 측정하는데 얼마나 걸리는가? ⑤ 시 정부의 수용성(city go- vernment acceptable); 이러한 전략이 시청에서 받아들어질 것인가? ⑥ 다른 전략과의 양립성(compatibility with other strategies); 전략이 다른 과업팀의 목표나 전략의 달성에 기여할 것인가? 등이 선정되었다.
13) Barry, B. W., 「Strategic Planning Workbook for Nonprofit Organizations」, Amherst H. Wilder Foundation. 1994. pp.42-46.
14) 전후의 도시생태학자인 A. Hawley는 도시를 체계로 보면서 이전의 경쟁의 측면보다는 적응(adaptation)을 강조했다. 그리고 O. D. Duncan은 도시를 생체계(Eco-system)으로 보면서 인구(Population), 조직(Organization), 환경(Environment), 기술(Technology)이 서로 독립적으로 또는 종속적으로 서로에게 영향을 끼치면서 POET의 체계를 형성한다고 한다.
15) Bryson, John M., "Identifying the Strategic Issues Facing an Organi- zation", in 「Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations」, Jossey- Bass Publishers, 1990. p. 139.
16) Bryson, John M., "Identifying the Syrategic Issues Facing an Organi- zation", in 「op.cit」, 1990. pp. 140-142.
17) 한국도시연구소, 「생태도시론」, 박영사. 1998. pp. 320-327.
18) 한국도시연구소, 「전게서」, pp.185-187.
19) 하성규 외 3인, 「전게서」, pp.143-163.
20) Hennepin County의 계획팀은 과업팀에게 전략대안을 위해 다음과 같은 사항을 기술할 것을 요구하고 있다 ① 기본적인 요소나 사실들, ② 의도하는 결과, ③ 집행을 위한 적절한 시간표, ④ 집행에 책임을 지는 조직이나 사람들, ⑤ 요구되는 자원(스태프, 시설, 장비, 훈련), ⑥ 비용(초기, 년간운영, 자본), ⑦ 현재 접근에 대한 추정된 절약, ⑧ 현재접근에 대한 유연성과 적응가능성, ⑨ 타 조직, 부서, 사람에 대한 영향, ⑩ 요구되는 법칙, 정책, 법규의 변경, ⑪ 군 바깥의 영향 등이다.

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이력사항

安泰煥
대구대학교 행정대학 도시과학부교수